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《民辦教育促進法》落地將給教育帶來哪些改變
文章發布于:2018-01-09 23:54:00

《民辦教育促進法》落地將給教育帶來哪些改變

2017年12月27日,《上海市人民政府關于促進民辦教育健康發展的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)和《上海市民辦學校分類許可登記管理辦法》正式發布。

《實施意見》全文共十一部分四十條,提出了上海民辦教育發展的總體要求,并圍繞加強黨對民辦學校的領導、推進民辦學校分類管理改革、鼓勵社會力量辦學、完善政府扶持政策、落實現代學校制度、強化規范發展、提高辦學質量、保障師生權益、提升管理水平、發揮各方作用等,進行了細化落實。

差不多同時,天津市政府印發《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》。其中明確提出,天津市將對民辦學校(含其他民辦教育機構)實行非營利性和營利性分類管理。舉辦者可自主選擇舉辦非營利性民辦學校或者營利性民辦學校,但不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。

事實上,這是地方政府落實貫徹新修訂的《民辦教育促進法》的舉措。對民辦教育實行分類管理,是這次《民辦教育促進法》修訂的最大變化,很多人也由此關心各地的教育會隨著新修訂的《民辦教育促進法》于2017年9月1日開始實施,會發生怎樣的變化。

比如:義務教育階段不允許設立實施義務教育的營利性民辦學校,那么原來的民辦學校會不會大規模退出?非義務教育階段可設置營利性民辦學校,會不會出現一批營利性民辦大學?對民辦教育培訓機構實行分類管理之后,能不能有效治理教育培訓亂象?營利性民辦教育,會不會成為資本投資的重要領域?我國民辦教育領域,會不會出現“獨角獸”型大企業,即那種估值超過十億美元的創業公司?等等。

這需要深入理解《民辦教育促進法》確定的營利性和非營利性概念,同時從教育角度(而不僅僅是資本角度)思考新法實施后我國民辦學校、教育培訓機構可能獲得的新的發展機會、空間和面臨的挑戰。

非營利民辦學校不是免費低收費

依新修訂《民辦教育促進法》第十九條的規定,義務教育階段不允許設立實施義務教育的營利性民辦學校,那么營利性民辦學校會退出義務教育領域嗎?答案當然是否定的:不會。

因為實施義務教育的民辦學校可以自主選擇舉辦非營利性民辦學校,這樣的學校照樣可按辦學成本以及社會需求確定學費標準(需通過物價部門審核,接受政府部門指導定價),也就是說依舊可以高收費,學校辦學也可以有結余,只是舉辦者沒有股份,也不能對辦學結余實行分紅。非營利性辦學并非免費或者低收費,并不是說舉辦者篤定要虧本,其利益照樣可以得到保障,包括參與辦學活動可以獲得薪酬,以及通過合法的關聯公司向學校提供后勤等服務。

更重要的是,非營利性辦學可以得到政府的財政補貼、稅收優惠、使用土地優惠等扶持措施,校方可以把更多的精力、財力投入到辦學中,提高辦學品質,實現民辦教育舉辦者和辦學者的教育夢,培育我國的教育慈善家。調查顯示,我國超過90%的民辦教育舉辦者都有獲取利益回報的訴求,但是,這種利益訴求不是只能通過舉辦營利性學校才能實現。更重要的是,國家通過支持舉辦非營利性學校,可以引導民辦教育舉辦者、辦學者的教育理念。

舉辦非營利學校,除探索建立現代學校制度(實行董事會領導的校長負責制)之外,還要在辦學上創新模式,可以實行基金會辦學,即成立基金會,要求所有辦學收入(學費、政府補貼、社會捐贈等)都存入基金會,再由基金會舉辦學校,組成學校董事會,負責學校戰略決策。
資本進入民辦教育領域不能只圖逐利

非義務教育階段可設置營利性的民辦學校,在學前教育階段、高中教育階段、高等職業教育領域,可能會出現一批學校有限責任公司,而要辦學術型的民辦大學公司,難度很大。

可以預見,開放舉辦營利性的民辦學校之后,會有更多資本進入民辦教育領域,這對豐富教育資源是好事,尤其是學前教育階段和職業教育領域。但是,也要避免逐利資本帶來辦學的急功近利。

在學前教育領域,這可能表現為資本不重視幼兒園辦園質量而只顧快速擴張,圈地圈錢;在高中教育領域,這可能表現為學校為搶生源,將高中教育異化為高考培訓教育,以升學成績“贏得”市場競爭;在職業教育領域,這可能表現為舉辦者把學生作為廉價勞動力,和企業合作謀取利益;在高等教育領域,這可能表現為學校不重視質量,而做販賣國家文憑的交易(需要指出的是,我國還實行國家授予文憑制度,而發達國家的大學都是自主辦學、自主授予學位,由專業機構認證和社會認可)。

有鑒于此,筆者對民辦教育領域出現“獨角獸”型大企業并不感興趣。資本進入民辦教育領域,首先應該做教育,而教育的品質并不體現在規模上,個性化、多元化才是教育品質的關鍵。民辦教育存在的價值,除了豐富教育資源外,更重要的是為受教育者提供多元教育選擇,而不是加劇整個社會的急功近利。也只有提供高品質的教育,民辦學校才能獲得持續、健康發展。當然,民辦學校的急劇功利化,也和我國教育評價制度有關,引導民辦學校舉辦者、辦學者重視教育品質,推進個性化教育,還需要改革教育評價制度。

也有一些民辦學校舉辦者、辦學者擔心,營利性的民辦學校有限責任公司(諸如“某某高中有限責任公司”)這樣的稱謂會影響受教育者選擇。其實,受教育者選擇教育,最關注的是質量(而非營利性或者非營利性的學校屬性)。像民辦大學,如果質量很高,稱民辦大學有限責任公司,也不會影響學生選擇,倒是本來就質量不高的民辦大學可能會進一步被質疑是做文憑買賣。

規范民辦教育培訓機構走出灰色地帶

實行分類管理,對營利性民辦學校和營利性民辦培訓機構的“利好”是,它們獲得了明確的市場地位,可以名言正順地在我國內地的股市上市,而以前我國的民辦學校和教育培訓機構,都只能在海外上市。

但分類管理能否治理教育培訓亂象,卻有待觀察,從目前各地頒布的貫徹、落實《民辦教育促進法》,促進民辦教育健康發展的實施意見看,民辦教育培訓機構還實行辦學許可證+營業執照的審批登記方式,這一審批登記方式貌似嚴格,結果卻刺激一些達不到審批條件的機構,登記為教育咨詢類公司后從事教育培訓業務;或者干脆既不申請辦學許可證,也不登記注冊,完全“無照無證”經營。今年初,經上海市教育、工商等部門摸排發現,上海近7000家各類教育培訓機構中,證照齊全的約四分之一,“有照無教育培訓資質”的體量最大,“無證無照”的有1300余家。

這需要地方政府高度重視,在實行辦學許可證+營業執照的審批登記方式的同時,必須建立綜合監管機制,即不能教育部門、工商部門各自為政,彼此推諉。筆者曾經建議的另一種監管思路是,對所有民辦教育培訓機構進行教育類公司工商注冊,在具體經營時實行備案制。這樣做,一方面可以通過降低門檻,把所有培訓機構納入監管,另一方面,通過備案制,可以對培訓機構的培訓進行過程監控。與備案制對應,應建立有效的培訓機構風險準備金制度,以應對培訓機構破產關門、卷款而逃的學費糾紛。

另外,針對民辦教育培訓機構開展培訓業務致義務教育階段學生學業負擔沉重問題,輿論也期待政府部門出手治理。從依法規范民辦培訓機構的經營活動出發,政府部門不能干涉民辦培訓機構的經營活動。但鑒于基礎教育的特殊性,對開展基礎教育階段培訓業務的培訓機構,是可以立法明確其培訓內容的。比如,目前幼兒園去小學化,可早教機構卻可在幼兒園門口貼廣告招小班奧數、中班奧數,這讓去小學化成了笑話;教育部要求小學零起點教學,可培訓機構卻舉辦幼升小銜接班,講的就是小學內容。

此類培訓機構的“超前教育”,嚴重沖擊我國基礎教育秩序,令培訓機構變身為教育主體,國家的公辦學校反倒成為“補課”班。對這種情況,國外的做法是立法禁止超前教育。我國在規范民辦培訓機構經營時,要抓住要害問題。

《民辦教育促進法》的實施,對所有民辦學校(培訓機構)來說,都既是挑戰,又是機遇。能不能推動民辦學校(民辦培訓機構)給受教育者提供好的教育,是檢驗這部法律有效性的唯一標尺。資本進入民辦教育領域,要考慮資本回報,但也必須堅持教育底線,有辦好教育的夢想和追求。


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