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吳華:政府只能依法管理民辦教育 —對當前若干涉“民”言論合法性的質疑
文章發布于:2019-12-09 10:24:20


據報載,11月15日下午,某市教育局某副局長在“2019年第四場“公述民評”面對面電視問政”中回答了眾多家長關于明年“小升初”的十個問題,其中關于民辦學校招生政策的話題,某副局長的回答與當前相關法律明顯不符,但這究竟是媒體曲解了某副局長的言論,還是某副局長另有政策依據(據傳有更高層官員發表了類似言論),我們從報道本身無法區分。為了依法維護民辦學校合法權益,促進民辦教育健康發展,有必要就上述相關言論的合法性與合理性展開深入討論。
 
 
第一個問題
 
國家目前關于民辦學校招生政策的法律規范是什么?
 
2016年11月7日新修訂的《民辦教育促進法》重申了“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位,國家保障民辦學校的辦學自主權。”(第五條),毫無疑問,招生自主權是辦學自主權的重要組成部分;現行《民辦教育促進法實施條例》第二十七條“民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權,可以自主確定招生的范圍、標準和方式;但是,招收接受高等學歷教育的學生應當遵守國家有關規定。”這就是到目前為止國家關于民辦學校招生自主權的最高法律規范。由此我們得到兩點明確的結論:第一,民辦學校的招生自主權就是“可以自主確定招生的范圍、標準和方式”;第二,民辦學校的招生自主權受國家法律保障。2018年8月10日,司法部公布《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)》(送審稿),其中第三十一條第一款“實施學前教育、學歷教育的民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權,可以在審批機關核定的辦學規模內,自主確定招生的范圍、標準和方式,與公辦學校同期招生。義務教育階段的民辦學校應當主要在審批機關管轄的區域內招生,有寄宿條件的可以跨區域招生。跨區域招生的比例和數量,應當向當地教育行政部門備案。招收接受高等學歷教育學生的應當遵守國家有關規定。”修改和補充了上述現行《實施條例》第二十七條的相關規定,但仍然明確民辦學校“可以在審批機關核定的辦學規模內,自主確定招生的范圍、標準和方式,與公辦學校同期招生。”可見無論是現行法律法規還是《實施條例(修訂草案)》(送審稿),都肯定了民辦學校可以“自主確定招生的范圍、標準和方式”的招生自主權。7月8日,《中共中央 國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》(以下簡稱《意見》)發布,其中第17條“民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理,與公辦學校同步招生;對報名人數超過招生計劃的,實行電腦隨機錄取。”被視為政府對民辦學校招生政策的重大調整。不可否認,《意見》與現行法律法規關于民辦學校招生自主權的規范有不同的表述,但從文件本身并不能讀出“只能在審批機關管轄范圍內招生”的意思,因為屬地管理是中國行政體制的基本原則,但并不會因此妨礙市場主體跨屬地范圍開展活動。恰恰相反,限制生產要素的自由流動是對市場經濟體制的根本性破壞,也不符合十八大確立的“使市場在資源配置中起決定性作用”的基本原則。地方若是按此《意見》制定招生政策,更是直接違背了《行政許可法》第十五條第二款的規定:“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章,不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可;不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可,不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務,不得限制其他地區的商品進入本地區市場。” 此外,《意見》關于“對報名人數超過招生計劃的,實行電腦隨機錄取”的表述與目前《實施條例(修訂草案)》(送審稿)關于“可以在審批機關核定的辦學規模內,自主確定招生的范圍、標準和方式”的法律規范不一致,根據法制統一原則,需要等待最終協調的結果才會有定論。如果在新《實施條例》中采納了《意見》中的表述,那么,根據《行政許可法》第八條第二款的規定,“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。”由此可見,由采納《意見》表述引起的改變行政許可的結果將會導致一系列復雜的法律糾紛,不知道某市某副局長對此是否有心理準備,地方政府是否已經做好了依法給予公民、法人或者其他組織補償的制度安排和財力準備。政府如果憑借行政權力對基礎教育階段近一萬五千所(小學、初中、高中)民辦學校原來的行政許可(可以自主確定招生的范圍、標準和方式)不予認可,強迫實施新的招生政策,無異于損害政府信用的“高級黑”和“低級紅”。
 
因此,在取消《民辦教育促進法》第五條“國家保障民辦學校的辦學自主權”之前,在新《實施條例》頒布之前,地方教育行政部門對明年招生政策的任何承諾都不具有法律效力,也是不符合法治精神的。
 
 
第二個問題
 
發展民辦教育對誰有利?
 
去年下半年以來,國家關于民辦教育的政策導向發生變化,規范成為主基調,地方限制、打壓民辦教育的政策實踐也時有所聞,發展民辦教育的正當性與合理性受到質疑。出現這種變化的正當理由只有一個,就是發展民辦教育已經傷害到了大多數人民群眾的利益。事實真的如此嗎?恰恰相反,發展民辦教育利國利民,昨天、今天、明天都是如此,只是有些人不知出于無知還是其他什么目的肆意詆毀民辦教育而已。
 
首先,發展民辦教育對政府有利。改革開放以后,社會形成共識,發展教育不是政府的特權,但卻是政府不可推卸的責任。因此,民間對教育的任何投資都是對政府責任的分擔,有利于減輕政府財政壓力,有益于提高教育系統的整體活力,有功于改善全社會的教育福利水平。2018年,一般公共預算教育經費在義務教育階段的投入為20858億元,當年義務教育階段民辦學校的財政貢獻為2051億元,如果沒有民辦學校提供的公共教育服務,政府需要至少增加2000億以上的公共財政支出才能保持目前的義務教育普及率。(表一、表二)

表一、2018年義務教育生均經費及民辦學校的財政貢獻


表二、2018年義務教育階段一般公共預算教育經費


資料來源:根據教育部“2018年全國教育事業發展基本情況年度發布”(http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50340/sfcl/201902/t20190226_371173.html);《教育部關于2018年教育經費統計快報》(http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387918.htm);《教育部、國家統計局、財政部關于2018年全國教育經費執行情況統計公告》(教財[2019]3號)(http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201910/t20191016_403859.html)測算
 
其次,發展民辦教育對窮人有利。目前一些別有用心的人在媒體和網絡上以“窮人讀不起民辦學校”為由,誤導公眾形成民辦教育對窮人不利的社會輿情,目的在于干擾《民辦教育促進法實施條例》的修訂,從而迫使政府出臺限制民辦教育發展的政策。事實上,不但有大量窮人或普通家庭子女在民辦學校就學,如遍布城鄉各地的以農村留守兒童和流動人口子女為主要生源的民辦學校(表三、表四),就是在公辦學校就學的窮人或社會弱勢人群子女,也因為民辦教育而間接獲得公共教育資源充足性增加的好處。這其中的邏輯并不復雜,因為公共財政資金的有限性,無論政府是否增加教育經費支出,民辦教育的存在都必然產生提高公辦學校生均教育經費的客觀結果,而窮人或社會弱勢人群子女最有可能成為優先受益的對象;反之,削弱民辦教育,必然導致降低公辦學校生均教育經費的客觀結果,窮人或社會弱勢人群子女更有可能成為最先的受害者。在這個意義上,說限制、反對、打壓民辦教育就是與窮人為敵也不為過。

再次,發展民辦教育有利于所有自愿選擇民辦學校的人。人們選擇民辦學校的原因可能各不相同,但有一個共同的理由,就是選擇民辦學校比不選擇民辦學校要好。從2002年以后民辦教育發展形勢觀察,這樣的人群是逐年增加的。(圖1.圖2.根據教育部網站歷年《全國教育事業發展統計公報》(http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/)、《教育統計數據》(http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/)繪制)需要指出的是,選擇民辦學校人群的增加,還是在民辦學校和民辦學校學生沒有得到他們本來應該得到財政資助的情況下發生的結果,因此可以推斷,如果《民辦教育促進法》等相關法律法規對民辦學校、民辦學校教師和學生的合法權益得到充分保障的話,更多人選擇民辦學校應該是一個可以預期的結果。 



 
那么,發展民辦教育對哪些人不利呢?看來還真有這樣的人群。第一類人群,就是那些哭著喊著“不要讓某某某跑了”的人。在他們眼里,如果你們都跑了,那公辦學校還辦得好嗎?為了辦好公辦學校,你們都不能跑,否則我們的孩子怎么辦?首先,這是一個非常荒謬的邏輯。人們為什么離開公辦學校?是因為公辦學校不能給他們所需要的教育,是因為公辦學校沒有“辦好”,所以他們才要跑,而不是他們跑了公辦學校才沒有“辦好”。怎么能把這個因果關系顛倒呢?其次,退一萬步說,公辦學校辦好了,我就不能跑了嗎?我不喜歡不可以嗎?有那條法律規定我必須、我只能在公辦學校讀書了?當然,至于你的孩子怎么辦那不關別人的事。你可以離開公辦學校,你也可以不離開公辦學校,但不管你離開還是不離開公辦學校,你都要自行承擔選擇的責任,不會有任何人能夠替你承擔責任。如果你也不滿意公辦學校,正確的做法是督促政府推動公辦教育改革,但無論公辦教育改革還是不改革,你都無權限制他人的選擇。這就好像你不滿意公共交通系統,就要求政府禁止出租車和私家車是同樣的荒謬。第二類人群,就是一些思想保守,眼界狹隘,忘記以人民利益為中心的初心和使命,既沒有辦法、也不愿意深化公辦教育改革的政府官員。在他們眼里,民辦教育發展了,不但不是政績,反而顯示了自己的無能,因為與民辦教育相比,公辦教育花了更多的錢,但人民還是不滿意,因此,限制乃至扼殺民辦教育就成為懶政的首選。事實上,在世界范圍內,公辦教育都是辦得好的不多,辦不好的不少。而所有辦得好的,都必定是建立了保障學校辦學自主權和激發教師教育熱情的合理制度,與國內前些年一直提倡的“管辦評分離”和“放管服改革”異曲同工,可惜這些被人們寄以很大期望的改革并沒有得到落實。
 
綜合以上分析,我們不難得出結論,發展民辦教育是利國利民的大好事。當然,民辦教育與公辦教育需要協調發展,民辦學校辦學行為也需要規范,但規范是手段,發展才是目的。改革開放以來,一些省份不重視民營經濟,錯失發展機遇,教訓深刻,值得深思。
 
 
第三個問題
 
要不要限定民辦教育發展比例?
 
據傳,今年早些時候各地在摸排義務教育階段民辦學校在校生的比例,并規定民辦學校在校生超過10%的一律不再審批新校,現有民辦教育的規模也要逐步降下來。如果傳聞屬實,這是典型的向計劃經濟回歸的錯誤政策。從世界各國的私立教育實踐來看,私立教育在一國教育中的比例,無論是總量還是在不同階段中,從學前到高等教育都沒有一個確定的標準,也沒有哪個國家規定私立教育的比例。究其原因主要有兩條,第一,只要是允許私立教育存在的國家,自主辦學都是公民或法人的法定權利,政府可以不發辦學許可證,但不是因為申請人無權辦學,而是因為申請人沒有達到政府設定的辦學條件,只要達到了政府規定的學校設置標準,政府就無權不發辦學許可證;第二,私立教育是市場經濟的產物,而比例控制是計劃經濟的政策工具,不但侵犯公民或法人的合法權利,而且與市場經濟的運行機制相沖突,政府用計劃經濟的政策工具干預微觀主體的市場行為,既是非法的,也是無效的。中國目前的相關法律也有類似的規定。
 
《中華人民共和國憲法》第十九條第四款“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”;《中華人民共和國教育法》第二十六條第二款“國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。”;《中華人民共和國民辦教育促進法》第二條“國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費,面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動,適用本法”、第三條第二款“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針”;《中華人民共和國義務教育法》第六十二條“社會組織或者個人依法舉辦的民辦學校實施義務教育的,依照民辦教育促進法有關規定執行;民辦教育促進法未作規定的,適用本法。”看起來現行各種法律都沒有明確公民個人和社會組織是否享有辦學的權利,而且民間辦學還需要申請辦學許可證,似乎民間辦學權是在申請時才由審批機關授予,其實不然。《憲法》、《教育法》、《民辦教育促進法》、《義務教育法》等法律鼓勵公民個人和社會組織舉辦民辦學校的法律規范的當然前提是被鼓勵主體享有這種權利,因此,除非政府有足夠的理由說明申請人不具備主體資格(《民辦教育促進法》第十條)、或者所提供的辦學條件沒有達到國家設置標準。(《民辦教育促進法》第十一條第二款“民辦學校的設置標準參照同級同類公辦學校的設置標準執行”),政府對民間辦學申請不予審批是違法的;政府也不能從《民辦教育促進法》第三條第三款“各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃”、第十一條第二款“設立民辦學校應當符合當地教育發展的需求,具備教育法和其他有關法律、法規規定的條件”等法律規范得出政府可以為民辦教育發展設定比例的結論。這個道理很簡單,第一,設定比例沒有任何法律依據;第二,社會對民辦教育的需求變動不居,限定民辦教育的比例就像限定民營經濟的比例一樣荒唐可笑。
 
可以肯定,在現有法律框架內,無論哪級政府都無權、也不應該對管轄范圍內的民辦教育設定發展比例。在這個問題上,如果有人希望通過修訂《實施條例》限定民辦教育發展比例,則是非常危險的違法行為,必將遺禍無窮,并成為國際笑話。
 
 
第四個問題
 
學生能不能自主擇校?
 
反對學生可以自主擇校的人士認為,按照《義務教育法》第十二條規定“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”,學生只能“在戶籍所在地學校就近入學”。這個理解是錯誤的。無論就該法條的準確含義還是在法理的意義上,“就近入學”都是對政府的強制性規范或義務性規范,即政府有義務保障適齡兒童少年就近入學;但對于學生而言,他(她)的義務就是接受義務教育,但法律(《義務教育法》)并沒有限定學生只能在戶籍所在地學校就近入學。也就是說,“就近入學”對于學生只是選擇性規范或任意性規范:我想就近入學,政府應該提供保障;我不想就近入學,政府不能強迫。所以“就近入學”對學生的準確含義乃是“自愿就近入學”。
 
上面對學生有權自主擇校的闡述,也在法理的意義上支持了民辦學校的招生自主權。試問,如果沒有學校的招生自主權,學生的自主擇校又如何才能實現了?同理,如果沒有學生的自主擇校,學校的招生自主權又如何落實了?所以,學生的自主擇校權和學校的自主招生權既互為對方成立的前提,同時又是對方合法性的保障。
 
如果說,公辦學校因分級和分塊財政的約束不接納縣(區)級管轄范圍以外的學生還情有可原,那么,政府限制學生自主選擇不同的民辦學校就毫無道理可言了。
 
 
第五個問題
 
政府應該如何管理民辦教育?
 
唯一正確的答案就是依法管理。同時,在需要修改法律時,請記住《民辦教育促進法》第三條第二款“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針”。

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